Банковское законодательство в России: развитое, но не адекватное. По сравнению с другими отраслями права банковское законодательство является одним из самых развитых. Остается все меньше пробелов, не покрывающих ключевые аспекты банковской деятельности, нормативные акты пишутся близко к международным стандартам, и сегодня уже практически невозможно указать на явные упущения в законодательстве.

В то же время радикализм попыток банковской реформы указывает на объективные причины: даже не специалистам очевидно, что при наличии всех атрибутов цивилизованного банковского законодательства фундаментальная устойчивость банковской системы не выросла. Фактически и банковская система и ее регулирование подошли к пределу своего развития, и если не внести качественные изменения, неблагоприятный опыт развития будет повторяться снова и снова.

Эффективно Банк России способен влиять только на проблемные банки. Его права в области предотвращения рискованной банковской практики очень ограничены: в деятельность банков он может вмешиваться лишь на стадии проявления реальных проблем, что, как показывает практика, бывает уже слишком поздно. По Закону о Центральном банке он наделен серьезными полномочиями: может потребовать от кредитной организации мероприятий по финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов, вводить запрет на проведение части операций, требовать замены руководителей, назначить временную администрацию. Но — только в том случае, если допущенные нарушения создали реальную угрозу интересам кредиторов и не были устранены в отведенные сроки. На практике такое вмешательство оказывается возможным только на стадии перехода банка в категорию проблемных.

Что касается превентивного надзора, то он сводится, главным образом, к отслеживанию выполнения банками экономических нормативов и применению санкций, в том числе штрафных за нарушение пруденциальных норм. Банк России активно использует эти права, и система нормативов в настоящий момент практические не указывает на проблемные банки (см. таблицу 1). Частично это объясняется объективным улучшением положения в банковском секторе: нормативу достаточности капитала на 1 октября 2001 года удовлетворяли более 98% всех банков.

Тем не менее, только за январь — сентябрь прошлого года Банк России оштрафовал 361 банк (каждый четвертый) на общую сумму 13,3 млн. руб. За аналогичный период 2000 года — 368 банков на 15,1 млн. руб., а всего за 2000 год 456 банков уплатили ЦБ в общей сложности 20,4 млн. руб. штрафов. Максимальные выплаты пришлись на IV квартал 1999 года — 18 млн. руб. Отдельная статья доходов ЦБ связана со штрафами, уплачиваемыми банками за несвоевременное перечисление средств в Фонд обязательных резервов.

Но вот любопытный факт: из 18 банков, у которых в 2001 году была отозвана лицензия в связи с неудовлетворительным финансовым положением, только девять подверглись штрафам в 2000–2001 годах. При этом они отнюдь не принадлежат к числу банков с наибольшей суммой начисленных штрафов, что, впрочем, можно объяснить нежеланием Банка России усугублять штрафами их и без того тяжелое финансовое положение.

Банки давно приспособились к работе в условиях формального регулирования. Система штрафов в целом не оказывает заметного влияния на уровень рисков в российской банковской системе. Тупик банковского регулирования, а на самом деле и тупик развития банковской системы, связан с тем, что в России банковское регулирование основывается на формальных критериях: пока они соблюдаются, Центральный банк не может обязать кредитную организацию осуществить так называемые корректирующие мероприятия и привести свои операции в соответствие с высокими стандартами ведения банковского бизнеса. Но именно формальный характер критериев оценки деятельности банков создает условия для их адаптации практически к любым регулятивным ограничениям.

Широко известна практика увеличения капитала за счет кредитов, предоставленных самим банком, что позволяет решать проблемы с коэффициентом достаточности. Чтобы вписаться в коэффициент текущей ликвидности, банки обмениваются корсчетами (в случае равноправных партнеров). Если же одним из участников операции выступает крупный московский банк, региональный, как правило, получает кредит под высокие проценты в обмен на требования к «старшему» партнеру в форме корсчета. Подобного рода оптимизация нормативов мелких банков стала для некоторых крупнейших московских кредитных организаций своего рода бизнесом: получая доход в форме процентов, они не несут никаких рисков, так как выданному кредиту чаще всего противостоят еще большие обязательства банка-кредитора.

Штрафы, уплаченные банками ЦБ за нарушение пруденциальных норм

Источник: РА Интерфакс (рассчитано на основе отчетности коммерческих банков).

При нежелании нарушать норматив риска на одного заемщика (кроме уже упоминавшегося фиктивного увеличения капитала) можно выдать кредиты подставным фирмам, которые перечислят ресурсы по назначению. Не случайно некоторые банки поражают списком своих крупнейших заемщиков, где десятки и даже сотни миллионов долларов получают никому не известные компании, которые не могут нуждаться в столь масштабных заимствованиях.

При кредитовании фактических акционеров и связанных с банком заемщиков правила ЦБ допускают еще большую свободу: достаточно перевести собственность на акции банка в холдинговую компанию, которая владеет акциями и других предприятий группы. В таком случае кредит предприятию группы не будет считаться кредитом акционерам(!). Банк России отслеживает два уровня собственности на акции банка (собирает информацию о владельцах банка и лицах, владеющих их капиталом). Если банк не хочет показывать реальных владельцев, он может перевести их на третий уровень собственности, а если понадобится — и на четвертый. Аналогичные приемы позволяют скрывать и кредиты инсайдерам.

Анализ позволяет выявить очень опасные схемы, которые трудно вычленить из отчетности банка, оценить их можно только на основании косвенных признаков. Например, для минимизации риска на промышленную группу, связанную с банком, возможно приобретение одной из компаний группы акций другого банка. Его активы будут представлены почти исключительно кредитами предприятиям группы, а пассивы — кредитами головного банка, формально никак с ним не связанного. Соответственно этот кредит не будет классифицироваться как кредит акционерам или дочерним компаниям. На балансе головного банка он будет отражен как кредит российскому банку и при расчете нормативов может даже попасть в категорию ликвидных активов, а риски, связанные с группой, будут вынесены во вспомогательный банк, который также будет выполнять все нормативы и не нести рисков на акционеров и инсайдеров.

Самое поразительное, что консолидированная отчетность, на которую возлагаются такие надежды, оказывается совершенно бессильна перед подобными ухищрениями, так как оба банка не состоят в прямых отношениях собственности. Если же консолидацию вести не только вниз, но и вверх по цепочке собственности, то встает проблема: сколько уровней собственности нужно отслеживать? Как мы уже видели, формальными способами ее не решить.

Доля банков, выполняющих норматив, %

* За невыполнение этих нормативов ЦБ может штрафовать банки в размере 0,1% минимального уставного капитала, за нарушение других нормативов штраф начисляется в случае нарушения одного или нескольких нормативов три и более раза за последние 12 месяцев.

Источник РА Интерфакс (рассчитано на основе отчетности коммерческих банков).

Регулирование валютной позиции также оказывается бессильным перед манипулированием с отчетностью. Даже банки с рублевой лицензией вполне могут вести валютную позицию — если доходность по формально рублевым кредитам и депозитам рассчитывается с учетом изменения курса рубля. А банки, ведущие валютную позицию, оказываются способны хеджировать ее на практически не существующем срочном рынке. Именно потребность перекрывать валютную позицию не в последнюю очередь способствует формальному существованию срочного валютного рынка, несмотря на полную юридическую незащищенность сторон подобных сделок. Однако, если сделки заключаются между связанными сторонами, особенно когда валютные риски второй стороны (не банка) не регулируются, подобная фиктивная операция позволяет банку эффективно скрывать размер валютной позиции.

Перечисленные и многие неназванные приемы известны Банку России (как и те, кто их применяет), но регулирующий орган не может предъявить к ним адекватные меры, так как все формальные требования соблюдены. С анализом существующей системы надзора и предложениями по ее совершенствованию неоднократно выступали (в том числе на страницах журнала «Банковское дело в Москве») специалисты Банка России. Прежде всего следует отметить публикации руководителя Департамента пруденциального банковского надзора А. Ю. Симановского. Но, на мой взгляд, назрел следующий шаг: нужно признать, что реальная банковская реформа невозможна без коренной смены парадигмы банковского регулирования — в рамках действующей, основанной на отслеживании выполнения банками формальных критериев, реальное ограничение банковских рисков оказывается принципиально невозможным.

Единственный выход — перевод банковского надзора на качественную основу. Важнейшее его условие — прозрачность основных операций банка, что позволит анализировать их не с точки зрения удовлетворения формальным требованиям, а с точки зрения реальной сути операций.

Очевидно, что анализу в первую очередь должен быть подвергнут комплекс отношений банка и его акционеров. В рамках действующей системы банки имеют много стимулов скрывать своих истинных владельцев, и только в контексте неформального регулирования может быть решена проблема собственности. К главным акционерам должны предъявляться требования пригодности — наличия адекватных финансовых ресурсов для поддержки банка. Большинство собственников действующих банков не смогут их удовлетворить, поэтому для них должен быть задан соответствующий адаптационный период.

Естественно, ни одна система не лишена недостатков. В частности, акционерные банки могут распылить собственность среди многих мелких владельцев, к которым не будут применяться квалификационные требования. Однако отсутствие акционеров, способных поддержать банк в трудной ситуации, неизбежно приведет к снижению его рейтинга и устанавливаемых на него лимитов, в том числе при размещении государственных ресурсов (в частности, пенсионных резервов).

Еще более серьезным препятствием может стать тот очевидный факт, что сегодня разные банки находятся в разных отношениях с Банком России и другими властными структурами как на региональном, так и федеральном уровнях. Эта проблема, разумеется, не специфически банковская, а общероссийская. На практике она проявляется в том, что на прегрешения отдельных банков «закрываются глаза», в различном доступе к кредитным ресурсам и т.д. Но поскольку такое положение складывалось годами, банковская система к нему притерпелась, выработала «противоядия», что обеспечивает в конечном счете определенную стабильность. В случае перехода на неформальные критерии анализа, когда практически все банки окажутся в условиях, требующих проведения корректирующих мероприятий, значение подобного неравенства статуса может резко обостриться и стать фактором недобросовестной конкурентной борьбы — когда одни банки будут сталкиваться с более пристрастным отношением, чем другие.

Не сомневаюсь, что квалифицированные оппоненты смогут найти и другие уязвимые места. В итоге получается замкнутый круг: действующая система регулирования неадекватна из-за того, что опирается на формальные критерии, а переход на неформальные критерии может быть сопряжен не только с значительными техническими трудностями, но и злоупотреблениями.

Чтобы разорвать его, на мой взгляд, нужно прежде всего признать, что значимый прогресс банковской реформы в рамках действующей системы регулирования невозможен. Вторым шагом должен стать обстоятельный анализ возможностей и условий проведения качественных изменений. Сегодня, к сожалению, они даже не обсуждаются. Наконец, третий этап — апробация новых подходов. Очевидно, что сразу в масштабах всей страны вводить систему регулирования, основанную на качественных критериях, нецелесообразно. Начинать нужно с пилотной группы, подобранной, вполне возможно, на добровольной основе. Тем более, что опыт реализации подобных проектов существует, в частности Программа развития финансовых учреждений Всемирного банка.